Aktuelle Entwicklungen über das Zweckentfremdungsverbot Berlin

Am 23. September 2024 durften Rechtsanwalt Mimietz, Rechtsanwalt Krause und Rechtsanwalt Krull vor dem Arbeitskreis Development des BFW, Bundesverband Freien Immobilien- und Wohnungsunternehmen, Landesverband Berlin/Brandenburg, einen Vortrag zur Frage der Zweckentfremdung von Wohnraum halten.
Da der Vortrag reges Interesse fand und sich die Problematik der Zweckentfremdung in Berlin weiterhin stark verbreitet, möchten wir einen kurzen Überblick über die Neuerungen der Regelungen über die Zweckentfremdung zur Verfügung stellen.

Übersicht

1. Einführung: Normative Grundlage - Novellierungen – Verschärfungen
   • Zweckentfremdungsverbotsgesetz, ZwVbG
   • Zweckentfremdungsverbotsverordnung, ZwVbVO
   • Ausführungsvorschriften, AV-ZwVbG
2. Wesentliche Regelungen:
   • Verbote mit Genehmigungsvorbehalt + Sanktionen
3. Fallbeispiele - Aktuelle Rechtsprechung:
   • Abriss / Neubau / Ersatzwohnraum mit Mietobergrenze?
   • Leerstand nach Errichtung: Vermietungs- und Verkaufsbemühungen
4. Sanktionen
5. Handlungsempfehlungen:
   • im Vorfeld
   • während eines Projekts/einer Baumaßnahme, bei Bestandsimmobilien
   • nach Abschluss
   • bei Erhalt einer Anordnung / von Bescheiden)

Entwicklung

• ZwVbG: verkündet 2013, anwendbar ab 01.05.2014
  1. Novelle: anwendbar ab 06.04.2016
  2. Novelle: anwendbar ab 20.04.2018
  3. Novelle: anwendbar ab 25.10.2020
  4. Novelle: anwendbar ab 07.10.2021
• ZwVbVO: in Kraft seit 01.05.2014
  1. Novelle: 07.11.2018
  2. Novelle: 02.07.2019
  3. Novelle: 27.09.2021
• AV-ZwVbG
  1. Änderung:  04.08.2016
  2. Änderung : 15.03.2019

Wesentliche Regelungen

ZwVbG, aktuelle Fassung gültig ab 07.10.2021:

• Wohnraum geschützt vor:
  • Leerstand, Abriss, Umwandlung in Gewerbe/Ferienwohnung
• Sanktionen bei Verstoß
• Mehrfache Verschärfungen:
  • Einsatz von Treuhänder möglich
  • Leerstand nur noch drei Monate (statt sechs Monate)
  • Registriernummern erforderlich
  • Bußgelder erhöht
  • aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln entfallen

• ZwVbVO:
  • Feststellung, dass und wo das ZwVbO zur Anwendung kommt: gesamtes Stadtgebiet Berlin
  • Regelt Umsetzung, „Wie und Was“
• AV-ZwVbG:
  • Hilfe und Arbeitserleichterung für Bezirke zum möglichst einheitlichen Vollzug des Zweckentfremdungsverbots.
  • „gute Informationsgrundlage für vom Zweckentfremdungsverbot Betroffene“
  • Verwaltungsinnenrecht, nicht bindend für Bürger, aber für Behörden

Fallbeispiel: Leerstand nach Errichtung

Nicht fristgerecht verkaufte/vermietete Wohnungen:

Ist das ZwVb-Recht überhaupt anwendbar?:

• Umwidmung: „Werden zur dauernden Wohnnutzung geeignete Räumlichkeiten erst nach Inkrafttreten dieser Verordnung tatsächlich und rechtlich zu Wohnzwecken bestimmt oder zu diesen Zwecken genutzt (Umwidmung), findet das Zweckentfremdungsverbot Anwendung.“ (§ 2 Abs. 3 ZwVbVO)
• Neubau: „Nach dem Inkrafttreten des Zweckentfremdungsverbots neu errichteter Wohnraum ist zweckentfremdungsrechtlich geschützt.“ (VG Berlin, Urteil von 31.05.2024 – 6 K 251/22)
• Ja – ab Bezugsfertigkeit mit öffentlich-rechtlicher Freigabe!

Aber: Keine Zweckentfremdung bei

• Leerstand bis 3 Monate, § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZwVbG
• Leerstand von Wohnraum, der trotz geeigneter Bemühungen über längere Zeit nicht vermietet werden konnte, § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZwVbG

ACHTUNG 1: Verkaufsbemühungen sind davon nicht erfasst!

ACHTUNG 2: Anzeigepflicht! Wird leerstehender Wohnraum nicht innerhalb von drei Monaten ab Beginn des Leerstandes zu Wohnzwecken genutzt, haben die Verfügungsberechtigten dies dem zuständigen Bezirksamt unverzüglich anzuzeigen; sie haben die Gründe hierfür anzugeben und nachzuweisen (§ 5 Abs. 8 ZwVbG). Verstoß ist bußgeldbewehrt (§ 7 Abs, 1 Nr. 6 ZwVbG)!

Was sind ernsthafte Vermietungsbemühungen?

• Nachweise erforderlich, dass Besichtigungstermine tatsächlich stattgefunden haben.
• Erklärung erforderlich, warum trotz Besichtigungen bislang kein Mietvertrag abgeschlossen werden konnte

nach der Rechtsprechung jedenfalls nicht ausreichend:

• Links auf Angebote, die auf Immobilienportalen (wie z.B. Immoscout, Wunderflats, Immowelt, Immonet) veröffentlicht wurden, wenn nicht erkennbar ist, ob und wenn ja, wie auf die dort gelisteten Kontakt- bzw. Infoanfragen von Interessent/innen geantwortet wurde.

Indizien gegen ernsthafte Vermietungsbemühungen:

• Wenn der Wohnraum zu einem offensichtlich überdurchschnittlichen Mietzins angeboten wird. (VG Berlin Beschl. vom 28.05.2024 – VG 6 L 125/24)

Was gilt bei Verkaufsabsicht?
VG Berlin, Urt. v. 31.05.2024 – 6 K 251/22:
„Die Regelung, wonach ausnahmsweise keine Zweckentfremdung vorliegt, wenn Wohnraum leer steht, weil er trotz geeigneter Bemühungen über längere Zeit nicht wieder vermietet werden konnte, ist nicht entsprechend auf vergebliche Bemühungen um Veräußerung des Wohnraums bzw. ernsthafte Verkaufsabsichten anwendbar.“ Denn:

• zeitlich befristete Vermietung zu Wohnzwecken sei zumutbar
• wirtschaftliche Nachteile seien hinnehmbar
• Risiko, Räumungsklagen gegen Zwischenmieter führen zu müssen, sei hinzunehmen
• Anspruch auf Verkauf einer leerstehenden, unvermieteten Wohnung sei nicht vom GG geschützt

ACHTUNG 3: Bei Verkauf ist demnach befristete Zwischen-Vermietung (nachweislich) ernsthaft zu versuchen!

Fallbeispiel: Abriss + Ersatzwohnraum = Mietobergrenze?

Zu unterscheiden:

• Abriss wegen Missstand
  • keine Zweckentfremdung
• Abriss ohne Missstand und Schaffung von Ersatzwohnraum
  • unter Auflagen genehmigte Zweckentfremdung

Abriss bei Missstand/Unzumutbarkeit der Wiederherstellung:

• Wenn sich Wohnräume nicht mehr mit vertretbarem, den Verfügungsberechtigten objektiv zumutbarem Modernisierungs- oder Renovierungsaufwand in einen bewohnbaren Zustand versetzen lassen (VG Berlin Urt. v. 28.3.2024 – VG 6 K 425/21)
• Unzumutbarkeit
  • liegt vor, wenn die dafür aufzuwendenden Mittel nicht längerfristig, regelmäßig binnen zehn Jahren, durch eine erzielbare Rendite ausgeglichen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1986, a.a.O., Rn. 34).
  • Nachweispflicht beim Antragsteller. Es ist substantiiert darzulegen, welche Beträge für welche erforderlichen Arbeiten anfallen und ob hierdurch ein unvertretbarer Aufwand entsteht.
  • Kriterium ist Bewohnbarkeit im Sinne eines einfachen Wohnstandards.
  • In der Vergangenheit gebotene, aber unterbliebene Investitionen sind zu vernachlässigen, auch wenn dies von Voreigentümern unterlassen wurde, auf Verschulden kommt es nicht an.

Voraussetzungen nach ZwVbG, § 3 Abs. 1, 2:

• Die Genehmigung (auf Zweckentfremdung durch Abriss) kann auf Antrag erteilt werden, wenn (…)
  • angemessener Ersatzwohnraum geschaffen wird
  • für den Fall der Rechtsnachfolge gesichert wird, dass der Ersatzwohnraum, soweit er nicht von den Verfügungsberechtigten selbst genutzt wird, bei einer Vermietung dem Wohnungsmarkt zu angemessenen Bedingungen zur Verfügung steht.
  • Angemessene Bedingungen setzen Mieten voraus, die für Wohnungen der entsprechenden Art von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein aufgebracht werden können.
  • Der angemessene Ersatzwohnraum muss grundsätzlich in räumlicher Nähe zu dem zweckentfremdeten Wohnraum oder zumindest in demselben Bezirk geschaffen werden, in dem die Zweckentfremdung erfolgt.

Ergänzung durch ZwVbVO, § 3 Abs. 4:

• „Für Ersatzwohnraum gemäß § 3 Abs. 1, 2 ZwVbG darf keine höhere Nettokaltmiete verlangt werden als 9,17 Euro pro Quadratmeter monatlich.“

Was gilt als Ersatzwohnraum?

Sechs Kriterien nach ständiger Rechtsprechung seit 1980:

1. Lage im Gebiet der Gemeinde
2. Zeitlicher Zusammenhang mit Abriss
3. Identität Verfügungsberechtigter des Abriss- und Neubauobjekts
4. Größe und baulicher Standard des Neubaus muss mindestens dem zweckentfremdeten Raum entsprechen
5. Muss die einer Überschreitung des Standards des zweckentfremdeten Raumes gezogene obere Grenze einhalten
6. Muss dem allgemeinen Wohnungsmarkt so zur Verfügung stehen, wie zuvor der zweckentfremdete Wohnraum

Was gilt als Ersatzwohnraum?

VG Berlin Urt. v. 27.08.2019 – 6 K 452/18 nimmt auf die sechs Kriterien Bezug und führt aus:

„Dabei gewährleisten die drei letztgenannten Eignungsanforderungen, dass der Ersatzwohnraum bezüglich der Wohnraumversorgung gleichwertig ist. Hierfür genügt es, wenn anstelle veralteten Wohnraums neuer, „nicht ausgesprochen luxuriöser Wohnraum“ geschaffen wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1980 - 1 BvR 436.78 (…)).“

Mietobergrenze nichtig:

• „Die Bestimmung einer Mietobergrenze ist nicht zumutbar, wenn dies eine wirtschaftliche Nutzung des anstelle eines Bestandsgebäudes geplanten Neubaus unmöglich macht“ (VG Berlin, Urteil vom 27.08.2019 - VG 6 K 452.18).
• § 3 Abs. 4 ZwVbVO ist nichtig, da die Regelung mit höherrangigem Recht unvereinbar ist, da
  • wohl keine Gesetzgebungskompetenz (vgl. „Mietendeckel“), jedenfalls aber
  • Verletzung der Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG.

(nach VG Berlin Beschl. v. 30.09.2021 – VG 6 L 236/21)

OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 23.05.2023 – OVG 5 B 29.19

• „Die zur Umsetzung der Vorgaben des § 3 II BlnZwVbG nF festgelegte Mietobergrenze in § 3 IV BlnZwVbVO nF dürfte sich als nichtig erweisen.“
• „Es spricht viel dafür, auch ohne die Konkretisierung in § 3 IV BlnZwVbVO nF von einer ausreichenden Anspruchsgrundlage in § 3 I 1 Var. 2 BlnZwVbG nF, § 3 II BlnZwVbG nF für die Erteilung einer zweckentfremdungsrechtlichen Abrissgenehmigung auszugehen.“

(redaktionelle Leitsätze, obiter dictum)

Anspruch auf uneingeschränkte Genehmigung, wenn Miete  für  den  Ersatzwohnraum von  einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein auch leistbar ist.  Sonst kann Behörde Genehmigung mit Auflage versehen.

Es liegt daher im Interesse eines Ast. im Genehmigungsverfahren, Vorschläge zu unterbreiten, die geeignet sind, sein Vorhaben an den in § 3 II BlnZwVbG nF zum Ausdruck gebrachten Willen des Berliner Landesgesetzgebers anzugleichen (…):

• Hierzu könnte die Bereitschaft zählen, dass sich der Bauherr und etwaige Rechtsnachfolger mit der Behörde auf eine bestimmte Anfangsmiete für den Ersatzwohnraum, verständigen.
• Eine solche Anfangsmiete könnte Größe, Ausstattung und Lage der Wohnung einbeziehen, dürfte das aktuelle Mietniveau des abzureißenden Wohnraums nicht unterschreiten, in Grenzen auch eine qualitative Verbesserung des Wohnraumangebots berücksichtigen und könnte im Fall einer erst späteren Vermietung durch einen etwaigen Wohnungserwerber auch Steigerungsmöglichkeiten zB in Gestalt einer fiktiven Mietentwicklung vorsehen.
• Zur Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit potenzieller Mieter könnte sich dabei auch eine Heranziehung des Mietspiegels anbieten. Erhöhungen der Anfangsmieten müssten sich nach dem bürgerlich-rechtlichen Mietpreisrecht richten, weil das Zweckentfremdungsrecht keine Handhabe bieten dürfte, dauerhaft Mieten zu regulieren.
• Revision nicht zugelassen, aber Nichtzulassungsbeschwerde eingelegt (BVerwG 5 B 24.23)
  • Entscheidung noch nicht rechtskräftig, fraglich, ob sich BVerwG mit Mietobergrenze etc. überhaupt befasst
  • Es besteht weiterhin auf längere Sicht erhebliche Rechtsunsicherheit

Sanktionen

• Rückführungsanordnungen
• Treuhand
• Zwangsgeld
• Bußgeld – Ordnungswidrigkeit

Empfehlungen

Handlungsempfehlungen:

• Planungs- und Städtebaurecht prüfen, geltende Fassung der Gesetze prüfen, Übergangsregelungen beachten, Rechtsprechung beobachten
• mit Behörden kommunizieren
• Anzeigepflichten ernst nehmen, Genehmigungsanträge stellen
• (Zwischen-)Vermietungsbemühungen dokumentieren, auch bei Verkauf
• Rechtsmittel einlegen (Fristen beachten!)
  • Widerspruch und Anfechtungs-/Verpflichtungsklagen einlegen
  • Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
  • Feststellungsklage
  • Löschung von Grundbucheinträgen beantragen, ggf. einklagen
  • Einspruch gegen Bußgeldbescheid
  • Schadensersatzanspruch/Amtshaftungsansprüche wegen Amtspflichtverletzung geltend machen